행정사의 업무 및 대상기관 범위

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행정사의 업무 및 대상기관 범위

’행정’관련 업무의 의미

행정사법 제1조는 행정사 제도의 목적을 "행정과 관련한 국민의 편익을 도모하고 행정 제도의 건전한 발전에 이바지함"이라고 명시하여, 행정사의 수행 업무가 '행정'과 관련된 사항임을 밝히고 있습니다.

일반적으로 행정은 정부 또는 국가 기관의 모든 활동 중에서 입법·사법을 제외한 것이라고 하지만, 행정의 내용은 국가별 권력 분립 구조에 따라 달라질 뿐만 아니라 행정부가 하는 일도 가변적이고 다양하기 때문에 행정에 대한 정확한 범위 획정이나 개념 정의는 지극히 어려운 일입니다. 더욱이 입법부나 사법부의 기능 중에서도 국회 사무처나 법원 행정처의 업무 등 실질적으로 행정의 성격을 가지는 것도 많습니다. 이처럼 행정의 범위와 개념이 명확하지 않은 상황에서 행정사는 행정과 관련된 국민의 편익 증진과 행정 제도의 건전한 발전에 이바지하는 역할을 수행하게 됩니다.

행정사의 업무와 관련된 행정의 개념과 범위를 국가 통치 작용 중 대통령을 수반으로 하는 행정부의 활동으로 한정하는 형식적·제도적 의미의 해석은 실무적으로 명쾌할 수는 있지만, 이러한 해석은 현대 사회에서 국가 권력 구조와 관련한 고전적인 삼권분립 개념보다는 국가 목적 실현을 위한 정부 기구의 효율적 작용이 강조되는 '행정 국가화 현상'이 확대되는 추세와 맞지 않으며 행정사 제도의 입법 취지에도 어긋나는 해석이라고 할 수 있습니다.

따라서 행정의 개념을 국가 권력 구조에서 국가 목적 달성을 위해 이루어지는 집행행위, 즉 행정적 성격을 가진 모든 국가 기관의 행위로 넓게 해석하는 것이 타당할 것입니다.

행정사법 규정에 있는 행정의 개념을 이처럼 국가 기관 행위 중 행정적 성격을 가지는 사무라는 실질적 관점에서 정의할 경우, 행정사의 업무 범위는 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속하는 기관의 행위뿐 아니라 입법부나 사법부의 사무 중에서 실질적으로 행정의 성격을 가지는 사무까지 포함한다고 볼 수 있습니다. 이렇게 넓게 해석된 행정의 개념은 행정사의 업무 범위를 확장시키고 다양한 분야에서의 전문적인 지원을 가능하게 함으로써 국민의 편익을 도모하고 행정 제도의 건전한 발전에 이바지하는 행정사의 역할을 더욱 강화할 것입니다.

우리나라 행정사 업무 기능이 공식화된 최초의 문서는 1897년에 공포된 대서소세칙 제1조입니다. 대서인 제도 도입 목적은 행정 서류 작성에 필요한 전문성이 부족한 민원인들이 서류를 제대로 작성하지 못해, 민원인의 불편과 행정 기관의 업무 수행 문제를 해결하기 위함이었습니다. 당시 대서인의 주 업무는 관공서에 제출하는 서류를 작성하는 것이었으며, 행정 기관과 사법 기관을 구분 없이 작성할 수 있었습니다.

그 후 서류 작성 기능은 사법 서사와 행정 서사 업무로 분화되었습니다. 1961년 행정서사법 제1조에서 현대 행정사 기능과 유사한 내용을 확인할 수 있습니다. 행정서사는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고, 타인의 위촉을 받아 관공서에 제출할 서류, 권리의무, 또는 사실 증명에 관한 서류의 작성을 업무로 합니다. 이로 인해 행정사가 국민의 편의를 위해 행정 서류 작성을 대행할 수 있도록 하여 행정 서비스 공백이 발생하지 않도록 하는 입법자의 취지가 반영되었습니다. 따라서 행정에 대한 의미를 넓게 보아야 합니다.

국회, 법원, 헌법재판소 등 전형적인 행정 기능으로 분류되지 않은 기관에 대해 민원이나 행정 사무 관련 서류를 제출해야 할 경우, 소송과 직접 관련이 없는 경우 변호사가 하지 않는 현실입니다. 형식적으로 입법·사법 기능이라 하여 행정사가 할 수 없고 변호사를 통해서만 할 수 있다고 한다면, 이는 국민의 불편을 초래할 뿐 아니라 국가 행정 발전 및 국민 편익 증진을 위해 행정사 제도를 도입·운영해온 취지에도 어긋나는 법 적용일 것입니다.

실제 일본 행정서사의 경우 행정 기관에 제출하는 서류 작성을 담당하도록 규정하고 있어 우리 행정사와 업무 내용이 동일함에도 불구하고 고소장 및 고발장을 제한 없이 작성할 수 있게 되어있습니다. 반면 우리나라에서는 행정사가 할 수 없는 것으로 보는 것은 행정에 대한 개념을 잘못 적용하고 있는 것입니다. 일본과 달리 법무사 이외에 검찰, 법원 등에 대한 서류 작성을 금지한 법무사법 규정이 있음을 감안해도, 행정 기관인 경찰에 대한 고소·고발장 작성이 종국적으로 검찰에 송치되는 서류라는 이유로 행정사에 대해 경찰 등 행정 기관 접수 단계부터 작성을 금지한 것은 국민 편의 측면에 대한 면밀한 고려 없이 법무사법을 확대 적용하고 행정사법을 축소 적용하는 잘못된 사례라고 할 수 있습니다.

최근 검·경 수사권 분리 제도 시행에 따라 수시 종결권 없이 검사에 대한 보고를 통해 그 지휘를 받아 수사를 종결할 수 있었던 경찰이 수사 종결권을 갖게 되어 검찰 불송치 결정도 증가하고 있는 상황에서, 이와 같은 무리한 법 적용은 국민 편익 증진 측면과 독립된 자격사법인 행정사법 운영 취지를 경시하고 사법 자격사의 관점에 경도된 것으로 잘못된 관행입니다. 검·경 수사권 분리를 계기로 현장 민원인 편의 증진을 위해 행정사에 대한 경찰 등 행정 기관에 대한 고소·고발 서류 작성 제한 관행은 시급히 개선이 이루어져야 할 것입니다.

이러한 논의는 행정사법 제2조에서 정한 행정사의 핵심 업무를 '행정 기관에 제출하는 서류의 작성 및 제출 대행'으로 규정하고 있는 것과 관련하여 '행정 기관의 개념과 범위에 대한 논의'에서도 동일하게 적용될 수 있습니다. 행정 기관의 정의와 이에 따른 행정사의 업무 대상 기관에 대해서는 뒤에서 상술하겠습니다.

행정사법 제2조 제1항 본문 후단에서는 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다고 명시하고 있습니다. 따라서 소송 등 변호사만 할 수 있도록 변호사법에서 규정하고 있는 업무는 행정사법 시행 및 운영 취지와 관련하여 법에 어긋나지 않는 범위의 업무만 수행할 수 있습니다. 마찬가지로 행정 기관에 대한 업무라 하더라도 조세에 관한 사안은 세무사법에 의해, 관세에 관한 사항은 관세사법 등 관련 법에 의해 행정사의 업무 범위가 제한되는 경우가 있을 것입니다. 다른 법의 제한에 따른 행정사의 업무 범위와 관련해서는 후에 다시 상술하겠습니다.

’행정기관’과 관련된 업무의 의미

행정사법 제2조는 행정사의 업무와 관련하여 '행정기관에 제출하는 서류의 작성 및 제출 대행', '행정기관에 하는 신청, 청구 및 신고 등의 대리'와 같이 행정사의 업무 대상이 '행정기관'임을 명시하고 있습니다.

그러나 '행정기관'의 정의나 범위에 대하여는 아무런 규정이 없어 행정사 업무 범위에 포함되는 '행정기관'이 무엇인지에 대해서는 논란이 있을 수 있습니다. 일반적으로 행정 기능은 행정기관의 행위를 통해 구현되므로 행정사의 업무 영역은 실질적으로 국가나 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 행정기관의 적극적, 소극적 행위와 관련하여 이루어진다고 할 수 있습니다. 일반적으로 '행정기관'이라 함은 국가 권력 구조 상 대통령을 수반으로 하는 행정부에 소속된 기관으로서 취급 사무에 따라 국가 행정기관과 자치 행정기관으로 나누고, 법적 성격에 따라 행정관청(행정청), 의결기관 또는 자문기관, 감사기관, 집행기관, 보조 기관 등으로 분류되고 있습니다.

행정사의 업무 영역은 이러한 행정기관의 분류와 관계없이 모든 행정기관을 포함한다고 할 수 있겠지만, '행정기관'의 범위를 '대통령을 수반으로 하는 행정부에 소속된 기관'으로 한정하여 해석하는 것은 앞에서 본 '행정'에 대한 개념 논의에서 본바와 같이 '행정과 관련한 국민의 편익 도모를 목적으로 하는 행정사 제도의 취지에 맞지 않는다고 할 것입니다. 그럼에도 불구하고 실질적으로 행정사의 업무 대상이 되는 행정기관의 범위를 판단하는 것은 쉬운 일이 아닙니다.

'행정기관의 정의 및 범위와 관련하여 현행 실정법에서 명시적으로 규정하고 있는 사례가 있습니다. 민원 처리에 관한 법률 제2조 제3호는 다음과 같이 규정하고 있습니다.

민원 처리에 관한 법률 제2조 제3호는 행정기관을 "대통령령이 정하는 바에 따라 국가 기관 또는 지방 자치단체에 소속된 기관으로서 민원을 처리하는 기관"으로 규정하고 있습니다. 이 규정에 따르면, 행정기관은 국가 기관과 지방 자치단체에 소속된 기관 중 민원 처리를 담당하는 기관으로 한정되어 있습니다.

이러한 정의는 행정사의 업무 범위를 명확히 하는 데 도움이 될 수 있으나, 그 범위가 상황에 따라 달라질 수 있어 완전한 해결책은 아닐 수 있습니다. 따라서 행정사의 업무 범위와 관련하여 더 근본적인 해결책을 찾기 위해서는 법률의 개정이나 관련 법률의 해석을 통해 좀 더 명확한 기준을 마련하는 것이 필요할 것입니다.

민원처리에 관한 법률에 따른 행정기관의 정의

민원 처리에 관한 법률에서 정의한 '민원'은 행정 기관에 대해 특정한 행위를 요구하는 것으로, 행정사의 업무 중 행정 기관을 대상으로 하는 업무가 거의 모두 포함되어 있다고 볼 수 있습니다. 실질적으로 행정사의 주요 업무는 민원인의 위임을 받아 민원 서류 작성 및 제출 등을 대행하는 것이므로, 민원 처리에 관한 법률에서 정한 '행정 기관'의 정의는 행정사법에도 해당된다고 할 수 있습니다.

민원 처리에 관한 법률에서는 중앙 행정기관, 지방 자치단체, 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등의 행정 사무를 처리하는 기관, 공공기관, 특수 법인, 각급 학교, 공기업, 행정 권한을 위임 또는 위탁받은 법인, 단체, 개인까지 모두 행정 기관의 범위에 포함되어 있다고 볼 수 있습니다. 이러한 범위는 행정사의 업무 대상이 되는 행정 기관에 모두 포함되는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 수 있습니다.